擬不再將新增項目納入中央財政補貼范圍 垃圾發電行業釋放“退補”信號
與發達國家相比，我國垃圾發電廠的建設周期縮短了一半，建設投資卻減少了2/3，技術、裝備均已具有國際競爭力。退補也已是行業決策、監管部門的共識。
垃圾發電項目的電價補貼會取消嗎？近一年來，“退補”話題持續發酵，引發業內熱議不斷。
記者近日多方獲悉，一則名為《財政部國家發展改革委國家能源局關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見（征求意見稿）》的文件，對垃圾發電項目補貼方式作出了調整：“核準權限在地方的項目，按照權責對等原則，其新增項目不再納入中央財政補貼范圍，由地方根據實際情況出臺補貼辦法，補貼標準和方式由地方確定”，時限由2021年1月1日起。《征求意見稿》尚未正式公開，但多位業內人士向記者證實，“退補”之說有其依據。如何應對，隨之成為相關企業的當務之急。
“國補”變“地補”
截至2019年底，全國建成投運的生活垃圾發電廠超過430座，處理能力約45萬噸/日。由此折算，焚燒比例已達70%以上，遠超《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》所提出，“到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上”的目標。
發展背后，離不開資金支持。根據國家發改委在2012年發布的《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》明確，2006年之后核準的項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網電量進行結算，每噸折算上網電量280千瓦時，執行統一標桿電價0.65元/千瓦時（含稅）。上網電價高出當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分，實行兩級分攤，即當地省級電網負擔0.1元/千瓦時，其余部分納入可再生能源電價補貼。換言之，除了發電收入，補貼將直接事關項目收益。
對于可再生能源電價補貼的部分，調整信號早有釋放。2019年7月，在對十三屆全國人大二次會議第8443號建議的答復中，財政部就表示，“一方面，擬對已有項目延續現有補貼政策；另一方面，將逐步減少新增項目納入補貼范圍的比例，引導通過垃圾處理費等市場化方式對垃圾焚燒發電產業予以支持”。
一位熟悉情況的企業人士告訴記者，《征求意見稿》也提出，新增項目不再納入補貼范圍。“2021年1月1日前，已核準且并網發電的項目仍可按規定享受補貼。雖然尚未最終定稿，但可以看出，政策有其連續性，確保了項目的合理收益，但退補也已是行業決策、監管部門的共識。”
E20環境平臺固廢產業研究中心負責人潘功進一步稱，受區域影響，燃煤機組標桿電價每千瓦時通常在0.25-0.4元，除去省級電網負擔部分，可再生能源電價補貼承擔0.15-0.3元。“后者就是我們常說的‘國補’，目前來看不會一下子取消，更可能由中央下放到地方。”
不確定因素增多
談及退補理由，財政部在上述答復中表示：“可再生能源電價附加補貼政策屬于能源政策，設立目的是解決能源結構問題，而非環保政策；在生態環境保護領域，中央層面有專門的政策和支出途徑，近年來中央財政支出力度都是不斷增大的。”
同時，在現有補貼基金入不敷出的情況下，壓力逐步加劇。光大證券測算顯示，包括垃圾發電項目在內，2019年中央財政的補貼力度，僅為2018年實際執行數的40%，無法完全覆蓋已有生物質發電項目。“隨著產能快速提升和可再生能源基金日益吃緊，政府態度發生轉變，對可再生能源發展基金中的生物質能支出（包括垃圾發電）持收緊態度。”財政部方面還稱，下一步擬對可再生能源電價附加補助政策進行調整，由電網企業直接確認符合補貼要求的項目及對應的補貼金額。
盡管如此，部分人士仍有不同意見。“補貼退出與否，不能只看行業自身。在垃圾處置缺口較大、能力尚不完善的情況下，現階段退補為時過早。”潘功表示，國補目前至少占到項目利潤的一半，能充分保障其合規運營。“為確保安全、環保運營，企業花費大量成本，需要相應的回報才能支撐，不少項目已處于超負荷運營的狀態。直接取消將加重企業負擔；由于地方財力有限，地補或帶來支付周期延長等更多不確定因素。”
一位不愿具名的垃圾焚燒運營商也稱，電價補貼是項目投資回報的重要組成。一般而言，垃圾發電項目投產周期為2-3年，投資之初，企業的回報測算已包含電價補貼。如若取消，對處于籌備和建設期的項目影響較大，甚至可能導致企業資金鏈斷裂。
“越是大城市、大項目，補貼額度越高。經濟相對欠佳地區，越是小項目，補貼額度越低，且更不容易獲取各類財政支持。新建項目不再享受補貼，不僅僅影響企業，還可能加劇區域發展不平衡。”上海康恒環境股份有限公司董事長龍吉生坦言。
補貼不是唯一出路
離開補貼，垃圾發電項目是不是寸步難行？在中國城市建設研究院有限公司總工程師徐海云看來，補貼退坡，對經濟不發達地區的影響更甚。對此，他建議在保持總額基本不變的情況下，讓經濟發達地區先退出，優先保障經濟不發達地區的項目補貼。
“同時也要看到，現有補貼方式是高效、合理的。不僅能培育出優質公司、促進技術進步，也能推動產業發展壯大。與發達國家相比，我國垃圾發電廠的建設周期縮短了一半，建設投資減少到1/3，技術、裝備均已形成國際競爭力。”徐海云稱，盡管存在不確定性，但也不必太過擔心垃圾圍城等問題。“沒有豬肉吃的時候，一定會想起養豬；垃圾處理不了時，自然會想起焚燒發電處理。”
光大證券分析團隊認為，在退補的同時，可通過上調垃圾處理費來平衡企業收益。“企業與政府簽訂的項目合同，大多已包含垃圾處理服務費單價的調價條款，企業具備一定的議價權，有權力按照合同約定與地方政府協商。若取消補貼，處理費平均上調25-59元/噸，才能維持內部收益率8%的水平。”
基于垃圾發電項目的“重資產”屬性，中國節能環保集團有限公司總經濟師鄭朝暉表示，獨特的公益價值，決定了項目收益水平有明顯天花板。只有不斷提升管理水平，才能克服政策邊際、環境邊際、成本邊際與收益邊際帶來的挑戰。“垃圾發電行業正由拼規模走向拼質量，精準投資、精益生產是趨勢所在。”
“挑戰不少，但我們還是有很多應對策略。”綠色動力環保集團股份有限公司總裁喬德衛舉例，通過對單體項目實施精細化管理，可降低運行成本、提高管理效率；積極推進熱電聯產，是垃圾發電企業“二次創業”的重要手段，符合國家產業政策；以現有項目為依托，開拓一般固廢等處置項目，可共享垃圾發電項目的基礎設施，發揮協同效應等。“到2020年，我國生活垃圾實際焚燒需求約達3.3億噸，將帶來約1119億元的市場空間。”
